Deregulacja zbiórek publicznych – stan debaty

Postulat gruntownej deregulacji przepisów o zbiórkach publicznych zyskuje poparcie najróżniejszych środowisk pozarządowych i polityków różnych opcji politycznych. Pojawiają się kolejne projekty zmiany obowiązującej ustawy, a w najbliższym czasie ostatecznie kompetencje do zajmowania się tą kwestię z rąk „siłowego” Ministerstwa Spraw Wewnętrznych przejmie „innowacyjne” Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Warto usystematyzować najważniejsze wydarzenia w tej sprawie i zastanowić się nad skuteczną drogą wypracowania propozycji dobrych regulacji w zakresie zbiórek publicznych.

Opublikowany na początku stycznia na łamach cafr.pl tekst dotyczący regulacji ograniczających przeprowadzanie zbiórek publicznych spotkał się ze znaczącym zainteresowaniem mediów, przedstawicieli organizacji pozarządowych i środowisk zainteresowanych stworzeniem nowoczesnych ram regulacyjnych dla rozwoju finansowania społecznościowego w Polsce. O problemie pisał m.in. Gość Niedzielny, Rzeczpospolita, portal niezależna.pl. Na bieżąco informacje w tej sprawie publikuje branżowy portal ngo.pl. Stanowisko zbieżne z naszym postulatem daleko idącej deregulacji opublikowało Forum Obywatelskiego Rozwoju Leszka Balcerowicza[6]. Sprawie pomogło też zamieszanie wokół ACTA, które skłoniło Piotra Vaglę Waglowskiego do uwzględnienia problemów dotyczących crowdfundingu w jego propozycji „konstruktywnej agendy dla postpolitycznego społeczeństwa informacyjnego”.

1. 1.       Deklaracja Boniego: otworzyć polskie prawo dla crowdfundingu

25 stycznia na wspólnym posiedzeniu Komisji ds. Unii Europejskiej, Komisji Kultury i Środków Przekazu i Komisji Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii minister administracji i cyfryzacji Michał Boni odniósł się do przedstawionych przez Piotra Waglowskiego postulatów.

Powinniśmy sobie uświadomić, że potrzebna jest szersza dyskusja na temat różnych spraw związanych z funkcjonowaniem Internetu w Polsce. (…) Powinniśmy być w ciągu tygodnia gotowi ze wskazaniem obszarów, nad którymi warto toczyć dyskusję na temat utrzymania, a nawet wzmocnienia wszystkich swobód, które w Internecie funkcjonują. (…) Drugi obszar dotyczy crowdfundingu – różnych form finansowania niektórych przedsięwzięć. Przy okazji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy mieliśmy taki przykład i przepisy prawne muszą się na to otworzyć. Jest również – dla tych, którzy naprawdę interesują się Internetem – jeszcze jedno zjawisko i jeden proces zwany corwdsourcingiem, który polega na tym, że szuka się wspólnych rozwiązań poprzez debatę internetową. Myślę, że o takich sprawach również warto dyskutować i będziemy chcieli dyskutowac.

1. 2.       Interpelacje Przemysława Wiplera ws. zbiórek publicznych i finansowania społecznościowego

We współpracy z Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej poseł Przemysław Wipler napisał i złożył dwie istotne dla dalszych działań deregulacyjnych interpelacje: w sprawie wydawania pozwoleń na przeprowadzenie zbiórek publicznych do ministra spraw wewnętrznych i w sprawie planowanych zmian przepisów blokujących rozwój finansowania społecznościowego w Polsce do ministra administracji i cyfryzacji. Interpelacje wpłynęły do Sejmu 6 lutego. Poza znanymi argumentami na rzecz dereglamentacji działalności dobroczynnej w interpelacji do Michała Boniego podkreślone zostały też szanse, jakie stworzenie nowoczesnych ram regulacyjnych dla finansowania społecznościowego tworzy dla polskich przedsiębiorców:

Uruchomienie inicjatyw opartych o ideę finansowania społecznościowego w zakresie działalności dobroczynnej i kulturalnej wymaga w pierwszej kolejności nowelizacji lub całkowitej derogacji przepisów określających zasady prowadzenia zbiórek publicznych. Jednocześnie potencjalny rozwój finansowania społecznościowego dla innowacyjnych przedsiębiorstw, start-upów i małych firm może zostać zablokowany innymi przepisami prawa. To szczególnie niepokojące, gdy weźmie się pod uwagę niedawno opublikowane dane ZUS pokazujące, że w 2011 roku powstało w Polsce tylko 37 tysięcy nowych firm, podczas gdy w poprzednich latach powstawało średnio między 80-100 tysięcy nowych przedsiębiorstw. W tej sytuacji pozyskiwanie kapitału ze społeczności tworzy perspektywę dokapitalizowania innowacyjnych pomysłów przy jednoczesnej partycypacji w zyskach szerokiej rzeszy inwestorów.

W interpelacjach pojawiły się m.in. pytania o inne niż przepisy o zbiórkach publicznych zidentyfikowane przez MAC regulacje, które mogą stanowić ograniczenie dla rozwoju finansowania społecznościowego w Polsce, liczbę wniosków o pozwoleń na zbiórkę publiczną złożonych do MSW i innych organów w 2011 r., czas rozpatrywania wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki publicznej etc.

Przedstawiciele obu ministerstw wystąpili o przedłużenie regulaminowego terminu odpowiedzi na interpelacje. Do dziś odpowiedzi nie zostały opublikowane na stronach Sejmu RP.

1. 3.       Nowelizacja ustawy w Sejmie: zagrożenie doregulowania?

21 lutego Rada Ministrów przyjęła projekt Ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i niektórych innych ustaw. Intencją części nowelizacji jest przekazanie części kompetencji pozostałych ministerstw do MAC, które powstało na początku tej kadencji parlamentu. Minister Boni sam określił  MAC jako „ministerstwo w instalacji”. Choć istnieje już blisko pół roku, dopiero ta zmiana prawa ostatecznie pozwoli mu w pełni wypełniać swoje obowiązki. Dotychczas w kwestii wydawania pozwoleń na przeprowadzenie zbiórek publicznych panował swoisty dualizm resortowy: zgodnie z Ustawą o działach administracji rządowej leżało to w kompetencjach ministra Boniego, jednak niezmieniona treść Ustawy o zbiórkach publicznych wciąż mówi o ministrze właściwym ds. wewnętrznych. Przyjęty przez Radę Ministrów projekt nowelizacji porządkuje te kwestie. Projekt nowelizacji został wysłany do Sejmu 23 lutego, a 16 marca odbyło się pierwsze czytanie projektu. Projekt skierowano do dalszych prac.

Projekt w obecnie formie – poza przekazaniem kompetencji do MAC – uwzględnił jeden z przedstawionych przez nas postulatów deregulacyjnych. Zgodnie z dziś obowiązującym brzmieniem Ustawy o zbiórkach publicznych by zorganizować zbiórkę, z której ofiary mają być przekazane zagranicę, trzeba nie tylko zgody ministra spraw wewnętrznych, ale również szefa dyplomacji i ministra finansów. W ramach konsultacji międzyresortowych – i wobec perspektywy przekazania problematyki w kompetencje MAC – ministerstwo spraw wewnętrznych samo zaproponowało uproszczenie tych przepisów i pozostawienie wymagania legalizacji zbiórki jedynie przez ministra właściwego ds. administracji. To bez wątpienia dobry znak, który pokazuje skuteczność zabiegów organizacji pozarządowych na rzecz likwidacji największych legislacyjnych absurdów krępujących w Polsce dobroczynność.

W czasie prezentacji projektu w Sejmie Michał Boni zapowiedział również, że możliwe są dalsze zmiany obowiązujących przepisów:

Do zakresu obowiązków ministra administracji i cyfryzacji, w odpowiedniej dziedzinie, w dziale dotyczącym administracji publicznej przenosi się także zbiórki publiczne, to jest art. 2 projektu ustawy. Wydaje się, że istotne znaczenie ma to, że minister zajmujący się administracją będzie tutaj wydawał zgodę. Myślę, że na posiedzeniu komisji będziemy również dyskutowali coś, co państwo możecie wnieść jako poprawkę, a co oznaczałoby zróżnicowanie form przekazywania środków w zbiórkach publicznych oraz użycie różnych instrumentów płatniczych. Jest publiczne pytanie, które bywa zadawane, czy zbiórki publiczne mogą się odbywać drogą elektroniczną.

Ewentualne uznanie w ustawie pozyskiwania funduszy drogą elektroniczną za zbiórkę publiczną oznaczałoby poszerzenie zakresu regulacji i przeniesienie kontrowersyjnej dziś pod względem konstytucyjnym definicji zbiórki publicznej z poziomu rozporządzenia na poziom ustawowy. Przypomnijmy, że zgodnie z obecnym brzmieniem ustawy wszelkie publiczne zbieranie ofiar w gotówce lub naturze na pewien z góry określony cel wymaga pozwolenia właściwego terenowo organu władzy. To rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. wprowadziło definicję, zgodnie z którą Zbiórka publiczna ofiar w gotówce może być prowadzona w formie dobrowolnych wpłat na kontro, założone osobno dla każdej zbiórki publicznej przez przeprowadzającego zbiórkę publiczną, a rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 marca 2004 rozszerzyło ją również o zbiórki za pomocą smsów (Zbiórka publiczna ofiar w gotówce może być prowadzona w formie  (…) sprzedaży przedmiotów i usług).

1. 4.       Wyrok w sprawie Histmag: zbiórka w sieci nie jest zbiórką publiczną!

6 lutego zapadł pierwszy w Polsce wyrok, który jednoznacznie uznał wątpliwości krytyków opisywanego rozporządzenia. Wydawca portalu Histmag.org w październiku 2011 roku otrzymał wezwanie na komisariat w związku z podejrzeniem o popełnieniu wykroczenia z art. 56 Kodeksu Wykroczeń, polegającego na prowadzeniu zbiórki publicznej bez stosownego zezwolenia. Rzeczywiście twórcy portalu apelowali do swoich czytelników o wpieranie portalu darowiznami na wskazany numer konta. Wydawca otrzymał za pośrednictwem Piotra Waglowskiego wsparcie krakowskiej kancelarii prawnej.

Sąd wywiódł, że § 1 rozporządzenia z 6 listopada 2003 r. wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 5. Ustawy o zbiórkach publicznych. Zgodnie z uzasadnieniem wyrokuSądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, Wydział XI Karny, z 6 lutego 2012 r. (sygn. akt. XI W 1497/11/P):

Zdaniem Sądu w żadnej mierze nie można przyjąć, iż obrót bezgotówkowy (przelewy elektroniczne i system PayPal) jest zbieraniem ofiar w gotówce i naturze w rozumieniu cytowanej ustawy. Kłóci się to bowiem z intuicyjnym znaczeniem słowa „gotówka” jak i stoi w sprzeczności ze znaczeniem słownikowym. Słusznie, zdaniem Sądu, wskazuje obrońca obwinionego, że definicja zbiórki publicznej poprzez zbieranie ofiar w gotówce lub w naturze odnosi się do obrotu gotówkowego, a nie bezgotówkowego. Dodatkowo mieć należy na względzie, że skoro ustawodawca – mając taką możliwość – nie znowelizował ustawy w ten sposób, że rozszerzył obowiązek uzyskania zezwolenia na zbiórki prowadzone w sposób bezgotówkowy, to takiego obowiązku nie chciał nałożyć na podmioty organizujące zbiórki. (…) Zgodnie z hierarchią aktów prawa rozporządzenie jest wydawane na podstawie i w celu wykonania ustawy. Tym samym może precyzować jedynie przepisy ustawowe w takim zakresie, na jaki pozwala delegacja ustawowa. W tym przypadku, w ocenie Sądu, treść rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową zawartą w przepisach ustawy o zbiórkach publicznych i prowadzi do sprzeczności z ustawą, na podstawie której zostało wydane. Zdaniem Sądu rozporządzenie rozszerza samo pojęcie zbiórki – opisane w ustawie – co w polskim systemie prawa jest niedopuszczalne.

Wyrok nie pozostawia wątpliwości, że po wejściu w życie opisanej w punkcie 4 nowelizacji Minister Administracji i Cyfryzacji będzie musiał wydać nowe rozporządzenie zgodne z delegacją ustawową.

1. 5.       Konferencja Ruchu Palikota

19 marca 2012 r. w Sejmie odbyła się konferencja prasowa, na której posłowie Ruchu Palikota Wincenty Elsner i Artur Dębski przedstawili założenia nowelizacji Ustawy o zbiórkach publicznych. Przedstawiono główne cele projektowanej nowelizacji ustawy o zbiórkach publicznych:

1. Usunięcie niejednoznaczności interpretacyjnych dotyczących tego, czym jest zbiórka publiczna. Jeżeli zbiórki publicznej nie ma, to nie ma potrzeby występowania o jakiekolwiek zgody.

2. Ułatwienie prowadzenia zbiórek publicznych, w tym zbiórek publicznych w Internecie. Ruch Palikota proponuje zmianę procedury tak, aby zainteresowany podmiot zgłaszał warunki przeprowadzenia zbiórki w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. Jeżeli w ciągu dwóch tygodni nie zostałaby wydana decyzja zabraniająca przeprowadzenia zbiórki, zbiórka mogłaby zostać zrealizowana zarówno w realu jak i w Internecie.

3. Umożliwienie zainteresowanym osobom – beneficjentom zbiórki publicznej – inicjowania zbiórki pieniędzy ze wskazaniem na konto instytucji wyższej użyteczności, która następnie nadzorowałaby sposób wydatkowania środków.

4. Legalizacja crowdfundingu – finansowania społecznościowego. Podobnie jak to dzieje się w innych krajach, na polskich stronach internetowych moglibyśmy legalnie zamieszczać przyciski „Wspomóż mnie” i stymulować rozwój serwisów, finansowanych przez społeczność internetową

Dotychczas na stronach internetowych partii nie pojawił się projekt ustawy, a jedynie informacja streszczająca konferencję prasową. Fakt zainteresowania się przez posłów Ruchu Palikota problematyką zbiórek publicznych i finansowania społecznościowe należy ocenić pozytywnie. Przedstawione założenia do prac nad nowelizacją należy jednak jednoznacznie skrytykować, gdyż w praktyce obok pewnych uproszczeń administracyjnych oznaczać będą wzmocnienie regulacji pozyskiwania funduszy w Internecie i rozszerzenie ustawowej definicji zbiórki.

1. 6.       Spotkanie w Kancelarii Prezydenta: Forum Darczyńców za deregulacją

29 marca w Kancelarii Prezydenta RP odbyło się spotkanie dotyczące zbiórek publicznych z przedstawicielami organizacji pozarządowych. Gospodarzem spotkania było Biuro Polityki Społecznej Kancelarii Prezydenta RP, a jego inicjatorem doradca Prezydenta RP ds. społecznych Henryk Wujec. W spotkaniu wzięli udział przedstawiciele różnych środowisk pozarządowych, m.in. Forum Darczyńców, Fundacji Anioły Filantropii, WWF Poland, Forum Obywatelskiego Rozwoju, Związku Harcerstwa Polskiego i Fundacji Republikańskiej, a także przedstawiciele MSW i MAC.

Najważniejszym elementem spotkania było przedstawienie przez p. Ewę Kulik-Bielińską, dyrektor Fundacji im. Stefana Batorego, propozycji kierunku zmian nowelizacji Ustawy o zbiórkach publicznych wypracowaną w ramach Forum Darczyńców. Forum Darczyńców od lat postulowało zmianę regulacji dotyczących zbiórek publicznych, jednak deklarowało jedynie chęć zmiany obowiązującego rozporządzenia[15].  Po raz pierwszy przedstawiono założenia do kompleksowej nowelizacji ustawy. Stwierdzono m.in.:

• Nowa ustawa powinna iść w kierunku deregulacji i ograniczyć wymóg ubiegania się o pozwolenie na przeprowadzanie zbiórki publicznej do tych przypadków, w których brak jest innych form kontroli pozyskiwanych środków.
• Regulacje dotyczące zbiórki publicznej powinny odnosić się jedynie do fizycznego zbierania ofiar i datków (gotówki i darów rzeczowych) w przestrzeni publicznej, czyli zbierania do puszek i koszy na ulicy, w miejscach publicznych lub chodzenia od domu do domu.
• O publicznych charakterze zbiórki decydować powinien fakt publicznego zbierania ofiar, a nie publiczny apel o wsparcie w mediach tradycyjnych i elektronicznych.
• Z rygorów zbiórki publicznej wyłączone powinny być wszystkie formy pozyskiwania środków przez zarejestrowane organizacje pozarządowe, w których ma miejsce automatyczne ewidencjonowanie darów, a darczyńca może skorzystać ze zwolnień podatkowych: a więc wpłaty na konto bankowe, wpłaty za pomocą SMSów i audiotele, wpłaty on-line.
• Zamiast zezwolenia na przeprowadzenie zbiórki należy rozważyć zgłoszenie zamiaru jej przeprowadzenia, tak jak jest to w przypadku Ustawy o zgromadzeniach. Brak pisemnej odpowiedzi organu, u którego zgłoszono zamiar przeprowadzenia zbiórki w ustalonym w ustawie terminie (np. 7 dni) oznacza zgodę na przeprowadzenie zbiórki.

 Propozycje Forum Darczyńców napawają optymizmem. Organizacja, do której należą przedstawiciele tak poważnych podmiotów jak m.in. Fundacja Batorego, Fundacja na rzecz Nauki Polskiej, Fundacja Polsat, Fundacja TVN Nie Jesteś Sam i wielu innych wielkich, głównie korporacyjnych fundacji, opowiedziała się za daleko idącą deregulacją i uproszczeniami w procesie przeprowadzania zbiórek publicznych. Oczywiście nie oznaczają one całkowitego uwolnienia pozyskiwania funduszy na działalność dobroczynną (i nie tylko), ale stanowią krok w dobrą stronę w porównaniu z dziś obowiązującymi regulacjami.

Przedstawione postulaty są punktem wyjścia do dyskusji wśród przedstawicieli różnych organizacji pozarządowych, która ma się odbyć w czwartek 5 kwietnia w Fundacji Batorego.

1. 7.       Polskie Towarzystwo Crowdfundingu

30 marca w Warszawie powstało Polskie Towarzystwo Crowdfundingu. Karol Król, jeden z inicjatorów powstania stowarzyszenia i najważniejszy propagator idei finansowania społecznościowego w Polsce, zamieścił krótką relację z tego wydarzenia na swoim blogu:

Główne priorytety i cele statutowe to promocja mechanizmu finansowania społecznościowego oraz analiza i konsultacje istniejącego otoczenia prawnego, które mają zostać zakończone propozycją ustawy lub szczegółowym wskazaniem obszarów nadmiernej, niedostatecznej lub ograniczającej rozwój regulacji istniejącej obecnie.

Naturalnie jednym z aspektów działalności stowarzyszenia będzie opiniowanie i ewentualne proponowanie regulacji dotyczących zbiórek publicznych. Co istotne, w spotkaniu wzięli udział przedstawiciele bardzo różnych środowisk: prawnicy, przedsiębiorcy, twórcy start-upów, fundraiserzy i przedstawiciele organizacji społecznych (w tym Fundacji Republikańskiej i Forum Obywatelskiego Rozwoju) i kulturalnych (Fundacja Nowej Kultury Bęc Zmiana). Zróżnicowane perspektywy członków-założycieli stowarzyszenia gwarantują, że ewentualne propozycje regulacyjne zarówno w zakresie zbiórek publicznych, jak i innych przepisów ograniczających dziś rozwój finansowania społecznościowego, nie będą miały charakteru korzystnego jedynie dla wąskiej grupy beneficjentów (jak bywa w przypadku propozycji składanych przez koalicje organizacji pozarządowych), ale będą w pierwszej kolejności kierowały się potrzebą dobrej regulacji i interesem obywateli.

Podsumowanie

Wyrok sądu w sprawie portalu histmag.org udowodnił, że zmiana regulacji dotyczących zbiórek publicznych jest konieczna. Istotne, że ta potrzeba została dostrzeżona niezależnie przez różnych aktorów sceny politycznej. Pierwsze propozycje legislacyjne ze strony MAC są bardzo drobnym krokiem, ale w słusznym kierunku deregulacji przepisów. Obecnie potrzebna jest poważna dyskusja nad propozycjami nowych przepisów.

Dobrym punktem wyjścia do dalszej dyskusji jest przedstawiona na spotkaniu w Kancelarii Prezydenta propozycja założeń do nowej ustawy opracowana przez Forum Darczyńców. Niestety dziś jej inicjatorzy raczej wykluczają możliwość całkowitego usunięcia przepisów o zbiórkach publicznych z porządku prawnego.  Co więcej, ta wizja nie uwzględnia jeszcze wszystkich aspektów ważnych dla rozwoju finansowania społecznościowego w Polsce oraz pozyskiwania środków przez podmioty inne niż organizacje pozarządowe.

W tej sytuacji najlepszym rozwiązaniem wydaje się prowadzenie prac nad możliwie daleko idącą propozycją deregulacyjną, która kierowała się będzie nie interesem organizacji pozarządowych, ale w pierwszej kolejności zgodna będzie z zawartą w artykule 63 Konstytucji RP zasadą, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Szczególnie istotne jest też, by trwające prace dotyczące regulacji zbiórek publicznych, jak innych przepisów ograniczających rozwój finansowania społecznościowego w Polsce były prowadzone równolegle i nie tworzyły dwóch alternatywnych rzeczywistości.